На открытии конференции выступили выдающиеся специалисты в области государственного управления, среди которых первый проректор Высшей школы экономики (ВШЭ) Лев Якобсон, профессор Школы государственного управления университета штата Мэриленд (США) Дуглас Бешаров (Douglas Besharov), директор программ в социальной и государственной сферах Московской школы управления “Сколково” Алексей Германович, заместитель министра связи и массовых коммуникаций РФ Илья Массух, а также другие организаторы и учредители форума.
Главная тема первого пленарного заседания конференции была посвящена управлению изменениями в институтах государственного сектора. Этот раздел конференции сосредотачивал внимание на вопросах создания и развития систем контроля эффективности работы органов власти. В каждой стране существует собственная специфика государственного управления. Например, доклад заместителя министра по анализу и оценке государственных программ Республики Корея, О Таега Шима (O Taeg Shim), был посвящен стратегии развития и внедрения оценки эффективности деятельности государственных служащих. В период, когда Корея стала одной из самых развитых экономик мира в 90-е годы, и роль государства в экономике оставалась высокой, стало необходимо пересмотреть проводимую политику.
Именно тогда начался переход к управлению по целям, а не по результатам. Для этого потребовалось четкое определение миссии государственных органов, определение приоритетов и ключевых акторов. Особое внимание уделялось прогнозированию и возможности корректировки государственных программ в процессе их реализации.
Система отчетности государственных органов была введена в Корее в 2007 году, что предполагало развитие межведомственных связей, новые способы обработки информации и обеспечение прозрачности информации о деятельности властей. Но эта система вызывает некоторые сомнения, так как инициатива изменений исходила от государства, а не от общества. Кроме того, по мнению экспертов, сама система контроля эффективности анализирует только количественные показатели, упуская важные аспекты стратегического управления.
Другая проблема заключается в “тихом” сопротивлении нововведениям чиновниками, которые умышленно занижают целевые показатели, чтобы избежать повышения требований к своей работе. Кроме того, система в основном использует механизмы внутреннего контроля и не позволяет избежать некоторых ошибок.
Проректор ВШЭ Андрей Клименко в своем докладе рассказал о развитии государственного управления в России и подвел основные итоги этого процесса. Несмотря на то что реформирование государственного управления началось в 2001 году, система исполнительной власти в России до сих пор далека от оптимальной, а по некоторым показателям наша страна отстает от ближайших соседей, например, Казахстана и Грузии.
Увеличение бюрократии и низкая эффективность ее работы подрывают государственное управление, что создает риски снижения конкурентоспособности России. Снижение доверия к правительству и государственным институтам отрицательно влияет на инвестиционный климат страны. Для улучшения ситуации, по мнению Андрея Клименко, в первую очередь, необходимо обратить внимание на правовую систему. Давление на бизнес и чрезмерный контроль со стороны государства не соответствуют международным стандартам и приводят к снижению предпринимательской активности граждан, низкой конкуренции и высоким административным расходам.
Административная реформа, проводившаяся в период с 2002 по 2010 годы, предполагала введение стандартов государственной службы, внедрение системы «одного окна» и предоставление услуг в электронном виде. Тем не менее, граждане, оценивая нынешнюю ситуацию, сравнивают ее с тем, что было в советское время, когда стандарты качества услуг были низкими.
По мнению Андрея Клименко, не до конца решенным остается вопрос открытости и прозрачности деятельности государственных органов. Несмотря на наличие общественных советов в государственных структурах и участие их членов в заседаниях, не существует гарантий их независимости от правительственных структур, а их влияние на принятие решений минимально. Еще одна проблема, отмеченная Андреем Клименко, заключается в том, что до сих пор не завершена разработка эффективных контрактов в государственной службе.
Дмитрий Гуртов, директор департамента компании “Ростелеком”, в своем выступлении посвятил внимание “электронному правительству”, которое стало инструментом повышения эффективности работы государства. Несмотря на определенные достижения в этой сфере, такие как готовые сегменты инфраструктуры, работающие центры коллективного доступа, единый портал www.gosuslugi.ru и система межведомственного взаимодействия, Дмитрий Гуртов отметил и нерешенные проблемы. Одна из них – различный уровень информатизации муниципалитетов, а другая – недостаточное количество предоставляемых на едином портале услуг на уровне муниципалитетов.
Первый проректор Высшей школы экономики Лев Якобсон начал свой доклад о взаимодействии российских государственных органов и НКО с напоминания о том, что в прошлом году исполнилось 10 лет так называемой программе Грефа, которая предусматривала множество изменений, но реализована была примерно на 40%, несмотря на мощную политическую поддержку. Наименее успешными оказались положения, касающиеся государственного сектора и государственных услуг.
По мнению Льва Якобсона, в России основной ареной представительства различных интересов является государственный аппарат, а не парламент или общественные организации. В такой ситуации граждане страны продолжают считать, что власти не учитывают их интересы. Необходимо активное взаимодействие власти с гражданским обществом. Если в 1990-е годы государство “не замечало” появления новых структур гражданского общества, в 2000-е годы опасалось их активности, что привело к ужесточению законодательства, регулирующего деятельность НКО, то в последние годы наметилось осторожное движение навстречу: созданы общественные советы при государственных органах, общественные палаты федерального и регионального уровней. Однако, это лишь первые, робкие шаги на пути к будущему сотрудничеству.
В своем докладе “Эволюция систем управления по результатам на федеральном уровне” профессор Школы государственного управления университета штата Мэриленд (США) Кеннет Апфель рассказал о существенных изменениях в системе оценки эффективности деятельности госорганов, произошедших в его стране за последние 20 лет.
По словам Кеннета Апфеля, правительство США не является ведущим игроком публичной политики США, гораздо более серьезные полномочия сосредоточены в руках властей штатов. Важнейшие социальные и экологические проблемы решаются на уровне штата, а не федерального правительства. Тем не менее, вопрос контроля за деятельностью органов власти очень важен для американцев, и первые значительные реформы в этой области начались при президенте Клинтоне, когда был принят закон, устанавливающий параметры деятельности федеральных органов власти и поддерживающий инициативы снизу. Далее президент Буш ввел систему внешней оценки деятельности государственных органов, и появилась так называемая карточка результативности, на которой в зависимости от степени эффективности работы того или иного ведомства появляются обозначения красного, желтого или зеленого цвета.
Администрация президента Обамы пытается учесть недостатки действующей системы. Если раньше за оценкой “неэффективно” следовало порицание, то теперь она воспринимается как стимул для улучшения и развития. Были разработаны несколько сайтов, в том числе интерактивных, где граждане страны могут выставить свои оценки властным структурам. Таким образом, 20-летние усилия правительства и общественности США позволили создать систему более прозрачного публичного управления в стране, ориентированного на внешнюю оценку.
Карен Бейлер, ведущий исследователь Школы государственного управления Американского университета Вашингтона, сосредоточилась в своем выступлении на проблеме противодействия бюрократии системам контроля эффективности ее деятельности. Если внешняя оценка эффективности работы частной компании заставляет менеджмент менять политику компании и искать эффективные способы решения возникающих проблем, то государственные служащие действуют совершенно иначе, понимая, что внешняя оценка может привести к сокращению бюджета или штата ведомства. Это, разумеется, создает напряженность в государственных структурах, которую, по мнению Карен Бейлер, необходимо предотвращать. Одним из решений в такой ситуации может стать разработка карты проблем, детально описывающая потенциальные недостатки работы и способы их преодоления. Постепенно такая система станет общедоступной, а сотрудники ведомств будут все более активно способствовать ее развитию.
